1月26日，俯瞰东岸湿地公园。记者 陈聪聪 摄

■摘要

三亚市要勇当海南自由贸易港建设标杆，必须在生态环境保护和建设上下功夫，在“五网基础”和“五化道路”上下功夫，特别是要在城市绿化、彩化和亮化上下功夫，努力实现建设三亚人民的幸福家园、中华民族的四季花园、中外游客的度假天堂。发展和改善三亚市的生态环境，创造更加宜居更加亮丽的风景，对海南人民、中外游客来说都有深远的时代意义和现实意义。本文以三亚公园绿道建设工作为核心，在分析当下三亚公园绿道建设的意义、现状及不足的基础上，结合近年来兴起的低碳经济、公园城市等最新城市公园建设经验，就如何建设生态化、多功能化的城市公园绿道进行对策思考。

●关键词：城市建设公园绿道现状对策措施

习近平总书记“4·13”重要讲话指出：“海南要牢固树立和全面践行绿水青山就是金山银山的理念，在生态文明体制改革上先行一步，为全国生态文明建设做出表率。”海南要建设成可复制的“国家生态文明试验区”，这是海南发展的四大战略定位之一（即“三区一中心”中的生态文明试验区），良好生态是海南的最大机遇和最强比较优势。青山绿水、碧海蓝天是海南发展的最大本钱，必须倍加珍爱、精心呵护，让良好的生态环境成为最普惠的民生福祉，使海南真正成为中华民族的四季花园。

一、三亚市公园绿道规划建设的重要性和必要性

2019年11月初，习近平总书记在上海考察时强调，深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平。并充分肯定了上海市推动黄浦江两岸贯通及滨江岸线转型工作，杨浦滨江逐渐从以工厂仓库为主的生产岸线转型为以公园绿地为主的生活岸线、生态岸线、景观岸线，昔日的工业锈带变成了生活秀带，为上海增添了一道靓丽的风景线。习近平总书记指出，文化是城市的灵魂，城市历史文化遗存是前人智慧的积淀，是城市内涵、品质、特色的重要标志。要妥善处理好保护和发展的关系，注重延续城市历史文脉，像对待“老人”一样尊重和善待城市中的老建筑，保留城市历史文化记忆，让人们记得住历史，记得住乡愁，坚定文化自信，增强家园情怀。习近平总书记一直以来高度重视生态文明建设，无论在中央还是在地方工作期间，总书记对生态问题都有大量关注和论述。这次在上海考察期间所作的指示，是总书记关于生态文明建设一系列论述系统化、理论化的最新成果，是社会主义新时代和生态文明新阶段关于城市建设发展模式的全新理念，对于开辟城市转型升级新路径、开创城市建设发展新局面具有重大的现实意义和深远的历史意义。它是新发展理念在城市发展中的全新实践，是城市规划建设理论的重大突破，是满足人民美好生活需要的重要路径，是推进绿色生态价值转化的重要探索，是塑造新时代城市竞争优势的重要抓手，具有生态、美学、人文、经济、生活和社会等时代价值。

抓好公园绿道建设，有利于推动生产生活生态空间相宜、自然经济社会人文相融，它体现的是“人、城、境、业”高度和谐统一。坚持把公园绿道建设的发展理念贯穿于城市发展始终，能较好地体现以人民为中心的发展思想，聚焦人民日益增长的美好生活需要。通过公园绿道建设，积极引导城市发展从工业逻辑回归人本逻辑、从生产导向转向生活导向，在高质量发展中创造高品质生活，让市民在共建共享发展中有更多获得感。将公园形态和城市空间有机融合，以大尺度生态廊道区隔城市组群，以高标准生态绿道串联城市公园，科学布局可进入可参与的休闲游憩和绿色开敞空间，推动公共空间与城市环境相融合、休闲体验与审美感知相统一，将为城市可持续发展提供有效路径，对发展和改善三亚市的生态环境，创造更加宜居更加亮丽的风景，对三亚人民、中外游客的美好生活都具有深远的时代意义和现实意义。

二、三亚公园绿道规划建设现状、存在的不足和原因分析

近年来，三亚市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加快建设美丽宜居城市，努力在全面践行新发展理念、推动城市高质量发展上探索路径、积累经验。特别是城市“双修”以来，三亚市加大了公园绿道建设力度，新建了一批公园，在“还绿于民、让绿于民”的绿地保卫战中，收回了名花公园、月川体育公园等15处公园绿地，共15．46万平方米，全市公园数量大幅度增加，城市人居环境得到了改善，市民的幸福感和获得感得到了明显提升。

但是，随着海南自由贸易港建设和“大三亚”旅游经济圈的不断推进，在看到三亚公园建设成就的同时，我们还应清醒地认识到三亚的公园绿道规划建设和维护尚处于粗放阶段。规划上没有统一的、长远的蓝图，没有和城市建设同进步同发展的战略思想。设计上缺乏特色，没有把公园定位在地标打造和城市魅力新亮点的全新高度。建设上忽视成本与收益的核算理念，没有考虑绿水青山如何带来金山银山的经济考量。生态文明创建上乏善可陈，没有依托公园建设来缓解水资源匮乏的生态绿色可持续发展创新举措。管理使用上责权不明，没有把辅助设施建设和日常使用维护做到细致周全。具体表现在以下几个方面：

（一）公园的空间布局和规划不合理，公园建设成果不能公平共享。按照国家园林城市标准（即万人拥有综合公园指数为0．06），三亚目前的公园数量已达标。据统计，目前海棠区公园绿地面积44．12万平方米，人均公园绿地面积6．43平方米。吉阳区公园绿地面积618．60万平方米，人均公园绿地面积23．02平方米。天涯区公园绿地面积190．41万平方米，人均公园绿地面积7．68平方米。崖州区公园绿地面积18．91万平方米，人均公园绿地面积为6．54平方米。目前三亚公园绿地数量及面积均已达到或超过国家园林城市相关标准，建成区绿地率达41．59％，人均公共绿地面积达18．96平方米。但由于原河西区等老城区建筑密集，崖州区等新区配套绿地建设尚待完善等因素，三亚建成公园绿地分布仍不合理，总体呈现东多西少的情况，全市的公园绿地尚不能满足500米的服务半径全覆盖，急需在今后的建设中，进一步增加公园绿地的建设投入，加强规划公园绿地的建设力度，并合理调整公园绿地的分布，逐步实现三亚300米见绿、500米见公园的目标，让公园建设成果公平共享。

（二）高品质有特色的公园少，缺少文化内涵和艺术属性，国内知名度不高。目前公园品质普遍不高，缺少特色。比较大的综合性公园如白鹭公园、东岸湿地公园、三亚湾滨海绿带等特色不明显，国内知名度不高，品质不高，无法让市民游客留下过目不忘的印象。目前三亚市的海洋文化、疍家文化、少数民族文化、红色革命文化、改革开放的新文化等传统与现代文化都十分丰富，但是在公园建设中却较少体现。衡量一个城市公园文化品位的高低，最重要、最核心的指标是文脉。文脉代表着一个城市公园所具有的历史内涵和文化底蕴，代表着一个城市文化的特色化，而文脉和场所人文精神的表达正是通过一些具有特定时代意义的建筑或其他符号性的东西所承载。三亚公园的文化危机恰恰主要表现在文化景观水平、景观形象、生态文明建设等方面的明显不足。

（三）公园管理水平不高，市民游客投诉多。近几年市民游客对公园方面的投诉较多，尤其是节假日及冬季更多。投诉的内容主要是公园卫生、绿化养护、配套设施不完善、管理不到位等方面。目前三亚公园管理工作面临的主要考验有：其一，如何解决公园开放力度加大所带来的游客夜间游园安全、夜间公园活动扰民、管理经费短缺“三大”难题；其二，何种开放管理模式，既能体现公园的“公益性”“公共性”等基本属性，满足游客需求，创造安全、舒适的游园环境，又能结合各公园特点，实现其可持续发展，已成为公园管理急需解决的问题；其三，三亚城区许多公园作为全天对外开放的公共场所，在公园内健身、运动、游乐的人流量非常大，尤其是冬季，随着人流量的增加，垃圾清运、公共设施管理等问题不断凸显，加之个别市民和游客文明意识不高，随地吐痰、扔垃圾、践踏花草、破坏设施设备、带宠物入园、在园内水体垂钓、捕捞、戏水的现象时有发生，公园管理人员对破坏公园环境的人员只能劝阻，不能进行处罚，加大了公园的管理难度。

（四）绿道建设滞后，公园之间缺乏连通。三亚规划建设六条绿道，长105公里。绿道不仅可以为市民游客休闲散步提供好的场所，更可以将周边公园绿地串连起来，提高通达性，扩大公园绿地的服务范围，更好地发挥公园绿地的社会效益。目前三亚六条规划绿道中只建成一条绿道——月川生态绿道，该绿道长7．6公里，如一条绿色项链，将周边7个公园绿地串连起来。其它30多个公园由于没有绿道连通，宛如散落在城市中的一颗颗珍珠，只能供少数人“欣赏”，没能通过绿道将各公园“串点成线、连线成片”，做到随时可进入、可游览、可参与，实现从在城市中布局点缀各类公园，转变为把全域整体建成一座大公园。

（五）重点区域和重点地段的生态廊道还没有提前规划和建设。三座连通河两岸的步行桥规划立项及建设缓慢，不能很好普惠到市民和游客的福祉。具体三座步行桥分别是：①三亚市临春河月川步行桥（已立项，但还没有动工建设）；②三亚市临春河名花公园步行桥（有方案，但还没立项）；③三亚市西河儿童公园步行桥（有方案，但还没立项）。

究其原因：一是缺乏统一规划。三亚至今没有城市公园建设专项规划，公园建设主要依领导重视程度而定，城市“双修”期间，三亚新建了5个公园，是历年来力度最大的。由于城市公园建设的随意性，导致三亚公园建设缺少连续性和计划性。二是城市建设发展影响。由于城市建设发展，城市区域不断扩大，老旧城区缺少公园建设用地，新建城区公园建设滞后，导致公园分布不均。三是撤镇设区影响。2015年撤镇设区，新增的海棠区和崖州区由乡镇变成了城区，公园绿地明显偏少，加剧了全市公园分布不均的现状。四是管理体制机制制约。三亚公园管理经历了由市管到属地管理的转变，由于市、区两级管理体制不顺，各区园林绿化管理人员、技术力量参差不齐，导致管理水平差异大，投诉多。五是依法管理能力还需加强。自2015年6月三亚市取得地方立法权以来，市人大及其常委会先后出台了《三亚市白鹭公园保护管理规定》、《三亚市河道生态保护管理条例》、《三亚市山体保护条例》、《三亚市公园条例》等9部地方性法规，需要进一步依规加强管理。

三、高标准建设三亚公园绿道的路径

（一）重视规划，谋划先行。要尽快出台公园建设专项规划，制定近、中、远期公园建设计划，明确目标任务，有步骤、有计划地推进公园建设，使公园建设与城市建设发展同步，不断满足人民群众对美好生活的需要。在空间布局上要结合各区和“大三亚”旅游经济圈以及城市内河湖和人口稠密情况、总部经济区等特点合理布置规划一批公园绿道。规划思路要注意“三个”转变：一是在生态空间的建设上，规划思路要在全域公园化的生态基底中营造城市空间，从而实现“园中建城、城中有园、城园相融、人城和谐”的公园美丽格局。二是在生活空间的建设上，规划思路要从单纯的物质空间建造，转变为注重人的感知感受，更加注重全年龄段、不同人群对各种场景的需求，精细化营造体现人本理念的美好场景发生地。三是在生产空间的建设上，规划思路要从以廉价要素吸引企业，企业吸引就业和人才，转变为以优质的生态环境、城市生活和公共服务吸引人才，人才吸引企业，企业创造繁荣。

（二）加大建设力度，补齐短板。要加大公园明显偏少的海棠、天涯和崖州三个区的公园建设力度，加大资金投入，加快建设进度，尽快补齐短板，让市民公平共享公园建设成果。根据《三亚中心城区综合公园绿地规划指标表2020》的规划，争取早日建成海坡公园、城市活力公园、南新公园、新区公园、红树林公园（二期）、洲心公园等，实现“300米见绿，500米见园”的要求。要根据《海南省城镇园林绿化条例》的规定，调整减少的绿地需采取等量置换补偿的方式进行补足，以保证城市绿地总量不变。远离市区的崖州、海棠等区的公园建设要突出郊野公园的特色，注重对区域内自然资源和人文资源的整合，防止在公园特色和风格与市区城市公园同质化。公园景观的营造要加大对区域自然保护地等自然资源的利用，注重对具有地域特色的乡村聚落以及具有历史价值的人文遗迹等人文资源的融合，防止导致其自然性、郊野性不足，进而导致景观单一化和同质化现象。

（三）理顺市区关系，形成合力。要注重把公园绿道的管理权下沉到各区，让各区发挥属地责任和主人翁意识，人民公园人民管，管好公园为人民。同时学习借鉴天津市滨海新区和上海市黄浦江两岸等其他城市好的经验做法，理顺好市级职能部门在公园建设与区级在公园管理之间的关系，创新管理体制机制，形成工作合力，共同推进三亚公园建设管理上新台阶。针对目前三亚公园管理存在的问题，建议在健全公园安全防控体系的基础上，继续深入推进“公园、社区、志愿者“三位一体”，以及公安、城管两部门联动的“3＋2”的管理模式，日常管理由“园林式管理”向“属地化管理”“社会化管理”转型；完善与公园开放模式、协同管理机制相对应的制度规范，鼓励市民广泛参与管理，形成“政府法治、社会共治、游客自治”的管理新局面。

（四）建设高品质公园，助力海南自贸港建设。海南自贸港建设需要有一个好的城市环境（包括硬件和软件两方面）。公园建设上不仅要追求数量、更要追求质量，要建设和改造一批高品质的城市公园，创造好的城市环境，助力海南自贸港建设。根据三亚的热带气候特点并结合海南民族特色，突出公园的开放性、公益性、实用性、文化性等进行建设，努力打造一批具有浓郁地方特色、人文地理艺术品质的公园概念、使人与自然和谐相融。让人们流连忘返、心旷神怡。如在离三亚中央商务区较近的东岸湿地公园、丰兴隆生态公园等区域，建议注重“四个结合”：一是结合河流水系及公园绿地等要素布局多种公共文化设施，包含三医健康设施、市民文体设施和展览体验设施等，为市民提供多元文化体验；二是结合绿道、城市公园等开敞空间植入亭楼阁榭、大型雕塑等文化“大符号”；三是结合小游园、微绿地等街头空间植入景观小品、微型雕塑等文化“小符号”；四是结合特色文化和公园景观，打造全年性节庆活动，丰富市民生活，传播三亚文化特色等。

（五）加快公园立法的速度，以适应海南自贸港建设的需求。市人大常委会要科学立法，围绕居民多层次需求，在规划管理、用地保护、配套设施管理、游园行为约束等方面科学设置法条，倡导建设特色主题公园；要民主立法，通过论证、听证等方式征求专家和公众的意见，切实增强城市公园绿道建设顶层设计的科学性、前瞻性和可操作性；要以立法理顺机制，以立法规范管理，以立法优化服务，重点在理顺体制、强化责任、规范管理上下功夫，变无序为有序，变人治为法治，推动城市公园绿道建设纳入法制化轨道，助推三亚市生态文明示范区建设，为全省生态文明建设树立标杆。（张作壮 三亚市人大常委会民宗外侨工委主任）